soziologieheute-news

17. Oktober 2009

Die EU in der Legitimitätskrise

Filed under: Hermann Strasser — bjh @ 17:18

Die Europäische Union nutzt den Eliten, nicht den Bürgern

von Max Haller und Hermann Strasser

Kaum ist die Europawahl vorbei, redet niemand mehr darüber. Die Abgeordneten sind angesichts der katastrophal niedrigen Wahlbeteiligung von knapp über 40 Prozent in Deckung gegangen, für die Medien erregt das Thema keine Aufmerksamkeit mehr, und die Bürger sehen keinen Anlass, über etwas zu diskutieren, worauf sie kaum Einfluss haben. Aber gerade sie hätten allen Grund, sich aufzuregen, denn die Unionisierung Europas nutzt vor allem den Eliten, nicht ihnen.

Sinkende Wahlbeteiligung ist
paradox
Der Rückgang der Wahlbeteiligung bei den Europawahlen ist ein Paradoxon, denn seit Jahrzehnten wurden die Kompetenzen des Europaparlaments erweitert, trotzdem gehen die Bürger immer seltener zur Wahl. Es wäre aber zu einfach, diesen Umstand mit Politikverdrossenheit zu erklären. Zwar geht die Wahlbeteiligung in manchen Ländern auch bei nationalen Wahlen zurück, jedoch bei weitem nicht so stark wie bei den Wahlen zum Europäischen Parlament. So betrug in Deutschland und Österreich die Beteiligung bei den letzten Bundestags- bzw. Nationalratswahlen fast 80 Prozent und war damit nahezu doppelt so hoch wie bei den Europawahlen.

Schon eher trifft die Erklärung zu, dass die Politiker nicht in der Lage seien, den Bürger die Vorteile der Integration deutlich zu machen. Allerdings werden vor allem die Mängel der Europäischen Union (EU) – von der neoliberalen Ausrichtung über den Lobbyismus bis hin zur überbordenden Bürokratie – verallgemeinernd-nichtssagend hervorgehoben. Denn die Segnungen der EU sind alles andere als spektakulär: Die immer wieder zitierten Errungenschaften der europäischen Integration – ihr Beitrag zur Friedenssicherung, zum wirtschaftlichen Wachstum und zur Währungsstabilität – sind zum größten Teil auf Faktoren zurückzuführen, die in allen westlichen Gesellschaften wirksam waren, etwa technischer Fortschritt, Durchsetzung der Demokratie, Liberalisierung des Welthandels.

Vergleicht  man Wirtschaftswachstum, Inflation, Beschäftigungsrate, Arbeitslosigkeit und soziale Standards der EU mit den USA und Japan in den Jahren 1995 bis 2005, so schneidet die EU nicht gut ab. Die Bürger sind sich dessen durchaus bewusst, denn laut Euro-Barometer 2004 spielte die EU in den Bereichen Arbeitslosigkeit, Inflation und soziale Standards für die große Mehrheit der Befragten eher eine negative Rolle. Auch die Zunahme der sozialen Ungleichheit in den meisten EU-Staaten ist nicht unbemerkt geblieben, ebenso die der Kriminalität.
Fragwürdig ist auch die These, dass die Wahlabstinenz Zustimmung zur Integration signalisiere, denn auch in traditionellen Demokratien wie der Schweiz und den USA sei die Wahlbeteiligung niedrig. Allerdings übersieht dieses Argument, dass es in diesen Ländern alternative Formen der Teilnahme an politischen Entscheidungen gibt. Die regelmäßigen Referenden zu wichtigen Fragen in der Schweiz, die nicht selten gegen die Vorschläge der politischen Eliten ausgehen, und die mit inhaltlichen Programmen aufgeladenen Kongress- und Präsidentenwahlen in den USA sprechen da eine deutlichere Bürgersprache.

Wie funktioniert die EU?
Eine zutreffende Erklärung für die niedrige Wahlbeteiligung muss daher die Funktionsweise der EU ins Auge fassen. Und da steht an erster Stelle der beschränkte Einfluss des Europaparlaments auf die tatsächliche Gestaltung der EU-Politik. Verglichen mit EU-Kommission und Ministerrat ist das Europäische Parlament eindeutig die schwächste der drei Institutionen, die die Politik der EU bestimmen.  Ausschlaggebend ist aber, dass die EU nach dem Konkordanzprinzip arbeitet: Über wichtige Entscheidungen wird so lange verhandelt, bis ein von der Mehrheit getragener Konsens zustande kommt. Würde man nach dem Mehrheitsprinzip verfahren, könnten Minderheiten, also einzelne Staaten, „überfahren“ werden. Das würde die EU früher oder später zerreißen.

In jedem Falle werden grundlegende Entscheidungen schon im Vorfeld entschieden und Abstimmungen in Absegnungsrituale verwandelt. Überdies sind mit der Erweiterung der EU die Entscheidungen komplexer geworden – und das Gewicht der einzelnen Abgeordneten und Fraktionen geringer. Auch das bleibt den  Wählern nicht verborgen und führt zu dem nicht unbegründeten Gefühl, dass die Stimmabgabe ohnehin nichts bewirke.

Ein zweiter Grund besteht darin, dass sich die Programme der großen Parteien im Wahlkampf kaum voneinander unterschieden. Sie bezogen sich, neben innenpolitischen Themen, oft auf Probleme, die gar nicht in der Kompetenz der EU liegen, wie die Beschaffung von Arbeitsplätzen oder die Sicherung von Pensionen. Auf der anderen Seite wurden zu Problemen der EU und des Europäischen Parlaments selbst keinerlei konkrete Reformvorschläge gemacht. Denken wir z. B. an dessen Arbeitsweise, die zu Zeit- und Geldverschwendung durch drei Tagungsorte, üppige Gehälter und Spesenregelungen führt, aber auch an die Rolle des Europäischen Gerichtshofs, der seine Kompetenzen vielfach überschreitet.
So ist es kaum verwunderlich, dass auf die Frage des Euro-Barometers, ob die EU-Mitgliedschaft insgesamt von Vor- oder Nachteil für das eigene Land sei, rund 90 Prozent der politischen, ökonomischen und bürokratischen Eliten, aber nur 43 Prozent der Bevölkerung darin einen Vorteil sehen. Mit anderen Worten, in der Zustimmung zum europäischen Integrationsprozess tut sich eine tiefe Kluft zwischen Eliten und Bürgern auf: Die Integration kommt in einem beträchtlichen Maße den Eliten zugute, während die Vorteile für die BürgerInnen viel weniger auffällig sind. Das gilt auch für die neuen Mitlieder im Osten, bei denen vom „Projekt Chance“ die Rede ist, das das „Projekt Frieden“ abgelöst habe.

Die Eliten als Profiteure
Diese Kluft spiegelt sich auch in den Werten wider, die der Integration zugrunde liegen. So dient die EU vor allem den politischen Eliten in vielen Ländern als Reformhebel. Die Vetternwirtschaft beispielsweise in Österreich, Italien und Schweden sollte durch den EU-Beitritt zurückgedrängt werden, die gemeinsame Währung für Länder mit notorischen Budgetdefiziten zu Haushaltsdisziplin und Währungsstabilität führen. Politiker praktisch aller Länder sehen in der Agrar- und Strukturpolitik der EU vielfache Chancen, ihre Wähler mit Subventionen zu beglücken. Nicht zu vergessen die politischen Ämter und  Karrieren, die sich in Brüssel und Straßburg eröffnen, als Aufstiegshilfen junger Politiker und für Ausweichpositionen national durchgefallener Kandidaten ebenso wie für Fortsetzungskandidaturen abgehalfterter Minister oder abgewählter Regierungschefs. Die medienwirksamen Treffen der EU-Regierungschefs wiederum bieten auch nationalen Regierungsmitgliedern und regionalen Politikern die Möglichkeit, sich auf der internationalen Bühne zu präsentieren.

Auch den wirtschaftlichen Eliten aus Unternehmen und Verbänden bietet die europäische Integration ungeahnte Chancen, vom Prinzip der Umverteilung weg von den Konsumenten hin zu den Produzenten, wie es die EU-Agrar- und Industriepolitik betreibt, zu profitieren. Einigkeit besteht  bei  den  Experten  darin,  dass 

vor allem die Großbetriebe, einschließlich der großindustriellen Lebensmittelproduzenten, das größte Stück vom 55 Milliarden-Kuchen der Agrarförderung abbekommen, wenn man an deutsche Firmen wie Südzucker oder Emsland Stärke denkt, wie auch die jetzt zum ersten Mal veröffentlichten Subventionsdaten beweisen.

Der europäische Markt ist alles andere als dereguliert, denn einerseits wird die technologische Innovation der multinationalen Unternehmen europäischer Provenienz gefördert und andererseits werden bestimmte Industriesektoren gegenüber äußeren Märkten abgeschirmt. Im Vordergrund der Ziele der EU-Kommission stand und steht die Vergrößerung des Heimatmarktes, die Großunternehmen zu global players zu machen. Dass z. B. die deutschen Industrie- und Finanzkonzerne von Anfang an entschiedene Befürworter der Integration waren, ist unter diesen Vorzeichen nur zu verständlich – eine Befürwortung, die freilich ohne den wenig transparenten Einsatz von 10.000 bis 15.000 Lobbyisten nicht erfolgreich gewesen wäre.

Vielleicht wäre eine Mehrheit der Wähler in den EU-Staaten für diese Umstände noch zu gewinnen, zumal daraus auch direkte oder indirekte Vorteile für viele von ihnen resultieren. Auf wenig Gegenliebe würde allerdings der verborgene, in vielen Fällen der eigentliche und damit verkannte Akteur in der europäischen Integration stoßen: die Eurokratie als neue und mächtige europäische Beamtenschaft. Sie stellt nicht nur historisch die erste Bürokratie dar, die die offizielle Befugnis zum Erlassen von Gesetzen erhielt. Inzwischen umfasst, wie auch EU-Kommissar Günter Verheugen zugeben musste, allein die Hälfte der eurokratischen Aufgaben die Bewältigung der internen Abläufe. Allerdings erwähnte er nicht, dass die auf Lebenszeit bestellten 36 Generaldirektoren der EU oft viel mächtiger sind als die EU-Kommissare und deshalb auch zu Recht als „heimliche Macher von Europa“ bezeichnet werden.

Das vielfach strapazierte Argument von der schlanken Eurokratie hält keiner seriösen Prüfung Stand. Wegen der kontinuierlich zunehmenden Politikfelder der EU haben wir es mit einer ständig steigenden Zahl von Beamten zu tun – alle zehn Jahre kommen 10.000 Beamte hinzu. Darüber hinaus gibt es mittlerweile in den Verwaltungen der Nationalstaaten sowie deren Regionen und Städten eine beträchtliche EU-Stellvertreterbürokratie. Einer von uns durchgeführten empirischen Schätzung zufolge beläuft sie sich auf noch einmal mindestens 20.000 Beamte. Die Gehälter der EU-Beamten liegen weit – vielfach bis zum Zwei- bis Dreifachen – über jenen von nationalen Beamten. Dazu kommen umfangreiche Sonderzahlungen für Übersiedlungs- und Wohnungskosten, niedrige Steuersätze, eine lebenslange Anstellung und großzügige Pensionsregelungen.

Dem Legitimitätsentzug entgegen?
Für den Wähler wird die Komplexität der europäischen Integration zunehmend unverständlich. Einmal abgesehen vom Lissabon-Vertrag, der allein schon fast 400 Seiten  umfasst, beläuft sich das „Amtsblatt der Europäischen Union“ im Jahr auf mehr als 20.000 Seiten. Da mag es nahe liegen, die für das Fortschreiten der Integration notwendigen Entscheidungen den gewählten Repräsentanten und fachkundigen Experten zu überlassen. Allerdings, wie wir gesehen haben, könnte sich dieses Ansinnen langfristig als Bumerang entpuppen, indem sich die Bürger von dieser EU abwenden und ihr die Legitimität entziehen. Das hat unlängst auch das deutsche Bundesverfassungsgericht so gesehen und die Rechte des Bundestags gestärkt; vor allem muss jeder Kompetenz-Übertragung an die EU das Parlament einzeln zustimmen.

Wie ließe sich das Übergewicht der Eliten gegenüber den Bürgern korrigieren?
Vor allem durch mehr Möglichkeiten der direkten Mitbestimmung, nicht zuletzt durch EU-weite und in ihrem Ausgang verbindliche Volksabstimmungen zu wichtigen Fragen. Allerdings ist das im Lissabon-Vertrag vorgesehene Bürgerbegehren dafür unzureichend, da dessen Ergebnisse die EU zu nichts verpflichten würden. Ebenso müsste die Position der einzelnen EU-Abgeordneten gestärkt, zugleich ihre Anzahl reduziert werden. Ihre Wahl müsste überdies in kleineren Wahlkreisen mit verstärkten Persönlichkeitselementen stattfinden. Wenn Parteivorsitzende und Leitungsgremien die Präferenzen der Parteianhänger und Wähler einfach missachten können, wie bei der EU-Wahl in Österreich durch Volkspartei und Grüne geschehen, wird der EU-Abstinenz weiter Vorschub geleistet.

Auch nach Jahrzehnten entpuppt sich die Einsicht des Gründervaters der EU, Robert Schuman, als Weitsicht: „Europa ist auf der Suche nach sich selbst. Es weiß, dass es sein eigenes Schicksal in den Händen hält.“ Nicht weniger richtig lag Willy Brandt mit seinem Vergleich der europäischen Verhandlungen mit dem Liebesspiel der Elefanten: „Alles spielt sich auf hoher Ebene ab, wirbelt viel Staub auf – und es dauert sehr lange, bis etwas dabei herauskommt.“ Nur mit dem (B)Rüssel in den entlegendsten Ecken herumschnüffeln, aber mit dem Kopf weit vom Erdboden entfernt bleiben, wird auf Dauer nicht reichen!

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